Микола Томенко, для «Української правди»
Федерация «от Януковича и Ахметова»
Последние заявления Виктора Януковича и лидеров Партии регионов о радикальном изменении формы государственного строя Украины, которая предусматривает переход к федеральному укладу нашей страны, остались вне поля зрения широкого круга общественности и специалистов.
С позиции существенной трансформации государственного строя Украины, которая состоится, если эта реформа будет воплощена в жизнь, это выглядит как минимум странно.
Главный тезис Януковича состоит в том, что «федеративная реформа даст Украине улучшение жизни всех граждан, приблизит власть к людям и повысит её уровень ответственности».
В публикации председателя Луганского областного совета Виктора Тихонова, № 8 в избирательном списке Партии регионов, размещённой на официальном сайте Партии регионов, и посвящённой федерализму, используется и мое исследование «История украинской конституции».
Учитывая это, и тот факт, что профессор, доктор наук Виктор Янукович призывал к публичной дискуссии относительно возможного реформирования государственного строя Украины, я готов принять участие в такой дискуссии и, предварительно, привести несколько принципиальных замечаний относительно целесообразности и своевременности идеи федерализации Украины.
«Федеральная Украина»: новая Конституция, законодательство и двухпалатный парламент
В современном мире федеральных государств насчитывается не так много (около тридцати). При всех отличиях в разных моделях федераций, неизменной является логика их функционирования: признание суверенитета за субъектами федерации. Его признаками является наличие у субъектов федерации собственных Конституций, парламентов, правительств, определённых отличий в судебных системах, символики (герб, флаг, гимн) и тому подобное.
Исходя из данной логики, для изменения формы государственного строя Украины необходимо разработать и принять новую Конституцию, или внести изменения в значительную количество статей ныне действующего Основного Закона (который утверждён для унитарного государства). Для этого нужно согласие двух третей парламента и утверждения на всеукраинском референдуме. Нужно будет также принять и внести изменения в несколько сотен законодательных актов, в первую очередь в сферах бюджетной политики и местного самоуправления.
Федеральное устройство требует и усложнение структуры власти на центральном уровне, а именно — внедрение двухпалатного парламента, верхняя палата которого будет осуществлять представительство интересов субъектов федерации.
Поэтому нынешняя Верховная Рада должна стать двухпалатной. Это, наряду с трансформацией областных советов в Законодательные собрания субъектов федерации, а областных администраций — в Земельные правительства, с соответствующими изменениями в структуре этих органов, будет требовать не только фантастического увеличения количества чиновников, но и существенного увеличение расходов на содержание государственного аппарата в Киеве и столицах субъектов вновь созданной «Украинской федерации».
Таким образом, Украина будет втянута в длительный процесс реформирования системы власти и законодательной базы. Следствием этого станет невозможность осуществлять эффективное управление государством, быстрые реформы в экономической и политической сферах на национальном уровне. Уменьшится и производительность работы парламента — вместо принятия жизненно важных для общества законов (в сфере, например, пенсионной реформы), Верховная Рада будет заботиться утверждением Конституций Житомирской или Николаевской областей.
Нужны ли Украине 25 Конституций, Верховных Рад и правительств?
Федеральное устройство страны предусматривает наличие у каждого региона собственного законодательного органа — парламента, который наделён правом принимать законы местного уровня. Местный парламент формирует Земельное правительство, которое не является звеном государственной системы исполнительной власти.
В отличие от областных администраций, которые сейчас в Украине проводят государственную политику на местах, правительства субъектов федерации, в рамках конституционных полномочий, самостоятельно осуществляют исполнительную власть на территории субъекта федерации. За федеральным центром остаются лишь отдельные ключевые полномочия государственной политики (прежде всего в сферах, которые касаются внешней и финансовой, общей валюты, ивооружённых сил).
Как известно, в состав Украины сейчас входят 24 области и Автономная Республика Крым (не считая городов Киева и Севастополя, тоже могущих претендовать на статус субъекта федерации). Таким образом, после изменения государственного строя в Украине будет существовать минимум 25 правительств, сформированных, в соответствии с 25-ю Конституциями, 25-ю парламентами, которые будут реализовывать 25 самостоятельных политик.
Что же выигрывает от этого рядовой гражданин, станет ли власть, как обещает Янукович, более «близкой к народу»? Можно ли будет говорить об ответственности власти, её подотчётности гражданам, если народ избрал президента или Верховную Раду, а на местах полнотой власти будут обладать, фактически, совсем другие силы?
В государствах с устоявшимися традициями федерализма эта проблема решается благодаря достижению консенсуса политических элит относительно основных направлений государственной политики, активному участию граждан в общественной и политической жизни, структурированной партийной системе, устоявшимся демократическим традициям.
В Украине же сегодня движение именно за федеральное устройство государства со всеми атрибутами федерализма «снизу» — практически отсутствует, за исключением руководства нескольких областей.
Вместо этого, во всех регионах Украины распространено осознание другой потребности — усиление роли громада на уровне отдельного села, города, посёлка (в первую очередь — посредством перераспределения управленческих функций и бюджетных полномочий) в рамках унитарного государственного строя. Федерализация же Украины этой проблемы не снимает — ведь предоставление «сверху» областному центру региона статуса столицы субъекта федерации не будет означать автоматическое «приближение власти к человеку».
Следует отметить, что Партия регионов в отстаивании прав местного самоуправления далеко не последовательна. Ведь административно-территориальную реформу по проекту Романа Безсмертного (которая из-за неудачной организации так и не началась), «регионалы» подвергали беспощадной критике.
Не менее важным является тот факт, что создание 25 или 27 «новых» парламентов в Украине будет нуждаться и в закреплении особого статуса новоиспеченных «народных депутатов Полтавщини, Донеччины…».
Если раньше депутаты областных советов (а действующий закон позволяет иметь в составе областного совета до 200 депутатов) работали на общественных началах, то с повышением статуса этих советов к уровню локального парламента они, очевидно, будут требовать и льгот на уровне депутатов Верховной Рады — денежное содержание, высокие пенсии, предоставление жилья, и, самое главное, конституционное (а не лишь законодательное) закрепление депутатской неприкосновенности.
В этом вопросе Янукович и его команда как раз последовательны — ведь именно распространение неприкосновенности для депутатов местных советов и было одним из ключевых условий подписания лидером Партии регионов известного меморандума с Ющенко. Можно лишь представить, сколько прежних бизнесменов с «непростым прошлым» (наподобие Рината Ахметова) появится в новых парламентах Украины.
Учитывая сказанное, можно констатировать, что реальным следствием федерального устройства для Украины станет автономизация региональных кланов, которые станут фактически бесконтрольными в своих действиях и будут руководить регионами по собственному усмотрению.
Новый раскол Украины: вместо «трёх сортов» — технология федерализма
Как видим, команда Януковича за последний год прошла серьезную эволюцию — от деления Украины на три сорта до ее разделения на 25 «княжеств». Наверное, американские или российские политтехнологи, которые в своё время подсказали Януковичу разделить Украину на три сорта (ведь не является секретом, что биг-борды с такой информацией размещались при содействии власти Кучмы-Медведчука-Януковича), теперь подсказывают лидеру Партии регионов новую идею — сделать из нашей унитарной страны федеральную, которую можно рассматривать как более утончённый формат раскола Украины.
В этих «княжествах» будут господствовать бизнесмены, которые, пользуясь неприкосновенностью, станут практически бесконтрольными для правоохранительных органов. Таким образом, цена «федерализации» Украины — распад и дезинтеграция системы власти в Украине, и окончательное сращение её с криминалитетом на местном уровне, что уже сейчас можно наблюдать на территории Донецкой области.
Федерализм по-донецки — возможно, оптимальный выход для партии, которая ведёт в парламент представителей преимущественно одного региона и защищает его интересы. Однако не стоит забывать, что Украина — это не только Донецкая область, и другим регионам не следует перенимать практику управления, которая сложилась в этом регионе.
Интересно, что классика украинской политической мысли, в частности, Михаил Драгоманов и Михаил Грушевский, были сторонниками федералистских идей. Однако их позиция касалась не только федерального уклада Украины, но и федерализации тогдашней России.
Теоретикам современного украинского федерализма стоит напомнить, что на то время даже федерация в составе России рассматривалась как незаурядное достижение. Части Украины в произведениях того же Драгоманова являются отдельными субъектами федерации в составе. Российского государства.
Не готовит ли Янукович такую же судьбу и для регионов нынешней Украины?
Микола Томенко, кандидат історичних наук, автор книг «Історія Української конституції», «Самоозначення України: від історії до політики».
